国家“十四五”规划纲要明确提出，完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。

在碳达峰、碳中和目标下，能源双控制度是中国驱动低碳发展的重要动力。国家“十四五”规划纲要提出，到2025年，单位国内生产总值能源消耗降低13.5%。

但从地方的落实情况来看，一些省份面临着严峻的能源双控压力。

国家统计局近日发布的《2020年分省（区、市）万元地区生产总值能耗降低率等指标公报》显示，内蒙古、辽宁、浙江、安徽、河南、广西和云南的万元地区生产总值能耗均为正增长。

国家发改委不久前发布的《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示，上半年，能耗强度降低方面，青海、宁夏等9个省（区）上半年能耗强度不降反升，为一级预警；浙江、河南等10个省上半年能耗强度降低率未达到进度要求，为二级预警；上海、重庆、北京、天津等11个省（区、市）为三级预警。

国家发改委指出，对能耗强度不降反升的地区（地级市、州、盟），2021年暂停“两高”项目节能审查（国家规划布局的重大项目除外）。

截至2020年底，我国非化石能源占一次能源消费的比重为15.9%。这也意味着，在化石能源仍然占据绝对比重的情况下，控制能源强度、总量，与控制二氧化碳排放存在高度的正相关关系。

拿下“两高”产业，对于很多地方而言，是经济低碳化、高质量转型必须要经历的阵痛，但另一方面，也有诸多专家指出，能源双控制度应该有更灵活的空间。

这并不是指给未完成任务的省区更宽松的目标，而是按照能源类型来划分，我们需要严格控制化石能源消费，尤其是煤炭、油气，但对于非化石能源消费，不应该一并压制。

所以，如果当某种高耗能产业使用可再生能源，大幅降低排放，甚至在某些环节实现零排放，并且达到环保要求，是否还需要严格控制？由此而来的，能源双控制度又有怎样的调整空间？

区分化石和非化石能源消费

国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏表示，高耗能项目大致分为三类，可以分类施策：一是国家战略性的，在构建新的发展格局中，从保障能源安全、贸易安全、产业链供应安全等角度出发，需要得到保障的，这一类占了较大的比重，并且也得到了相应的保障。

二是从中长期高质量发展来看，确实没有必要继续发展的，通过能源双控制度已经较好地起到了限制产能的效果。

三是在碳达峰、碳中和实现过程中有需要的，比如工业硅，它是光伏产业的上游，但同时能耗非常高。

柴麒敏指出，在原来的能源双控制度当中，可能有的问题并没有成为主要矛盾，但现在在碳达峰、碳中和的新形势下越来越成为一些痛点、堵点。

在很多专家看来，在碳达峰、碳中和目标下，应该积极推动能源消费的低碳化，控制化石能源消费，并不必然控制非化石能源。这对于一些地区的经济发展，有着重要意义。

以青海为例，前述国家发改委印发的《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示，青海同时进入了能耗强度降低和能源消费总量控制的一级预警名单，亮起了“两盏红灯”。

2020年，青海全年生产总值为3005.92亿元，经济体量较小，但青海是国家清洁能源示范省。来自国网青海省电力公司的消息显示，2020年，青海清洁能源发电量为847亿千瓦时，占比超过80%。如果以更严格的口径来看，截至2020年底，青海新能源装机2445万千瓦，占全网总装机规模的60.7%，其中，光伏超过水电成为青海的第一大电力来源。

柴麒敏表示，如果控制能源消费总量，以青海的经济体量，可能稍微增加一个项目就突破了限额。在“两盏红灯”背后，要看它的项目到底是高耗能、高排放的，还是通过使用清洁能源、可再生能源实现了低排放，如果是后者，实际上应该给予一定的政策灵活度，让“后进”地区有更大的发展空间。

比如高能耗的电解铝行业，搬到水电资源丰富的地方，降低排放，并且在不造成其它环境问题的前提下，可以适当引导，在经济发展和生态环境质量改善之间寻找到结合点。

北京大学能源研究院特聘研究员杨富强不久前也向媒体表示，西部地区一直存在可再生能源消纳的问题，当地可以适度承接从东部地区转来的高能耗项目，关键在于这些项目要就地消纳可再生能源，这样既发展经济也能完成能源转型，并不需要靠能源总量的硬性调控。

02从“能源双控”到“碳双控”

近日，国家发改委党组副书记、副主任唐登杰在《人民日报》一篇《大力推动节能工作 助力实现碳达峰碳中和》撰文中指出，从需求看，我国人均电力消费量仅为经济合作与发展组织（OECD）国家的56%，随着现代化进程加快推进和人民生活水平的提升，我国能源需求仍将保持刚性增长。

中国社会科学院工业经济研究所能源经济室主任朱彤最近在公开论坛中也提出，以中国目前的发展阶段，无论是为了促进产业发展，还是人们生活水平的提升，都不支持大规模地人为压缩能源消费。

从政策精神来看，国家“十四五”规划纲要，以及中央财经委员会第九次会议等，关于能源消费，主要强调的也都是“控制化石能源总量”。

基于这一出发点，关于能源双控制度的进一步完善与改进，专家、学者以及产业界人士有不同的观点和建议，包括：坚持能耗强度目标，但能源消费总量目标可作出改进；可再生能源消费不再占用能源消费总量指标等。

另一个讨论更多的建议是：从“能源双控”逐渐转向“碳双控”，后者更加科学和灵活，并且在全球范围内也具有法理上的共通性。

柴麒敏表示，“碳双控”的优势在于，以碳排放来度量能源消费，既矫正了一定的外部性，同时地方也获得发展空间。

事实上，关于“碳双控”，国家“十四五”规划纲要明确提出，完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。

其中，“以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅”为首次提出，也标志着我国将逐步进入“碳双控”的新发展阶段。

柴麒敏认为，可以是小步先尝试，而不一定马上全国推行，比如在部分污染防治形势严峻的地区，部分高耗能、高排放的行业，以及转型成效快、资源禀赋好的生态文明先行示范区，先试行“碳双控”制度。比较理想的状态是两套制度先并行一段时间，但在政策制定的过程中需要做好协调，实现“先立后破”。

他继而强调，从“能源双控”到“碳双控”，并不是不再要求节能和提高能效，这是我们迈向高质量发展始终应该坚持的方向。但与此同时，对于当前政策实施过程当中出现的一些新问题、新矛盾，我们需要更理性地去解决。